El Sistema Nacional d'Administració de la Propietat SINAP

El Sistema Nacional d'Administració de la Propietat (SINAP) és una plataforma tecnològica que integra tota la informació relacionada amb el recurs físic i normatiu de la nació, on els diferents actors públics, privats i persones individuals registren totes les transaccions associades als béns de propietat, necessàries per a la constitució i dinamització d'un mercat de valors.

La imatge de la dreta l'hauran vist en algun lloc, ja que és un gargot que algun dia vaig fer en les meves estones d'oci sobre LADM, En una de les exposicions d'Amsterdam, allà per 2012.

SINAP neix i s'implementa a Hondures en un període 2002-2005, en el marc d'un Programa d'Administració de Terres, similar als que estaven succeint en paral·lel en aquesta època en diversos països sota el suport financer del Banc Mundial. No neix com una inspiració extraterrestre, el seu fonament està en les teories clàssiques que donen suport els models de desenvolupament, on els elements orientadors per al desenvolupament de mercats són, d'una banda la disminució dels costos de producción (matèria primera, recurs humà, tecnologia i capital) i per altra banda la disminució de costos de transacció. De manera que davant la dificultat de disminuir els costos de producció en un país en vies de desenvolupament, l'abast principal de SINAP és la disminució dels costos i temps de transacció.

SINAP no és una eina informàtica, sinó un conjunt de polítiques que inclou el desenvolupament de tecnologies, integració d'actors institucionals vinculats a la gestió del territori i la simplificació de processos en funció de les tendències internacionals en matèria d'estàndards i adopció de tecnologies d'informació i comunicacions.
Quan es conceptualitza SINAP ha prou claredat que només implementar una tecnologia, sense modificar els estaments reguladors i institucionals és gairebé com col·locar llandes a un cavall, en lloc de dissenyar un vehicle nou. De manera que l'estratègia va acompanyada d'un canvi radical que inclou la creació de noves lleis com la Llei de Propietat i la Llei d'Ordenament Territorial; sota aquest estament jurídic es crea l'Institut de la Propietat, que aglutina el Registre de la Propietat (que pertanyia a la Cort Suprema de Justícia), el Cadastre Nacional (que era una Direcció Executiva dependent de la Presidència) i l'Institut Geogràfic Nacional ( que depenia de la Secretaria d'Obres Públiques i Transport).

La nova institució es constitueix amb una Direcció de registres, una Direcció de Cadastre i Geografia i, una Direcció de Regularització, sota una òptica enfocada a la terciarització per mitjà de centres associats que ho poden constituir les municipalitats o entitats sota aliança públic privada.

SINAP neix sota el model Core Cadastre Domain Model (CCDM), Un document que per aquell llavors era un abastracto de Christiaan Lemmen i altres geofumadas que buscaven materialitzar el plantejament de Cadastre 2014.

El CCDM en 2012 va arribar a ser el LADM (ISO-19152), però per aquell temps (2002) era ja un pensament prou madur de com les coses en l'administració de terres podrien simplificar-se a simples relacions de Dret, Restricció i Responsabilitat (RRR ) entre les parts interessades (Party) i els objectes de registre (BAUnits), amb el cadastre com el referent espacial dels objectes i la cartografia com a elements de dret públic que afecten el dret privat.

Aquest és el disseny conceptual de SINAP l'any 2004; amb una sèrie de nodes transaccionals que en aquell moment constituïen: SINIMUN per les municipalitats, INTUR per al sector turisme, SINIA per medi ambient, SNGR per a la gestió de riscos, CIEF per al sector forestal i Infoagro per al sector agrícola.

El logotip de la dreta és el que em va correspondre redissenyar el 2012, tenint cura de la identitat de l'existent. En sentit resumit, SINAP és una plataforma que integra el menys quatre sub-sistemes principals:

El Sistema Unificat de Registres SURE.

Aquest sistema inclou, entre d'altres registres, la propietat immoble i el registre cadastral com una mateixa realitat. Vol dir que les parcel·les cadastrals constitueixen un escombrat complet del territori, tant d'immobles privats que estan vinculats a les finques matriculades sota tècnica de foli real, així com els béns d'ús públic com carrers i rius vinculats a foli administratiu. Addicionalment, les parcel·les reflecteixen com afectacions al interesecto que pateixen per la cartografia que té una vinculació a el dret públic, així com les zones d'inundació, àrees protegides, centres històrics, etc.

SURE no només inclou béns immobles; és agnòstic per integrar de manera gradual els diferents béns de la nació; actualment inclou la propietat mercantil, poders, intel·lectual i vehicular.

El Sistema Nacional d'Informació Territorial (SINIT)

Aquest sistema registra i publicita tota la informació cartogràfica que produeixen les diferents institucions de país i crea serveis de valor afegit que posa a disposició dels usuaris sota un mateix sistema de projecció. A més publicita la informació espacial, compleix un paper de repositori d'informació per evitar la pèrdua d'informació produïda per institucions de caràcter públic i també per servir de node de publicació per a aquelles que no compten amb la infraestructura necessària per servir la informació que han produït.

Registre de Normes d'Ordenament Territorial (RENOT)

Aquest és un registre que integra totes les normatives que contenen atributs d'afectació o benefici cap a l'ús, domini o ocupació de les parcel·les. L'origen d'aquest registre està associat a la Llei d'Ordenament Territorial, buscant que els plans d'ordenament i normes d'ordre públic que generen diferents institucions puguin ser enforzables i es reflecteixin com afectacions sobre les parcel·les a la consulta o certificat cadastral, així com en la gestió de tràmits o certificacions en els immobles de el Registre de la Propietat.

Tot i que els padrins de RENOT han canviat en diferents moments, el seu concepte continua sent el mateix que necessiten els mapes pintats per ser vinculants: “Han d'existir condicions legals que facultin els principis de consentiment, especialitat, publicitat i inscripció registral, perquè les normes d'ordre públic es reflecteixin als béns privats”

La Infraestructura Nacional de Dades Espacials (INDES)

Per descomptat, no tot va ser tan fàcil d'implementar. El 2002 el tema d'Infraestructures de dades espacials era una mica primitiu, a el menys en aquests països on les capacitats institucionals i l'oferta acadèmica de les universitats té poc a oferir. Per aquest temps el quart sistema es deia Clearinghouse, terme vuitanta que ens recorda els famosos cercadors de metadades. Per a l'any que em toca reconceptualizarlo, li diem Infraestructura Nacional de Dades Espacials (INDES).

¿Va valer la pena l'esforç de SINAP?

SINAP ha estat mostrat en diferents contextos internacionals, encara que al meu criteri particular, pateix d'escriptors que desitgin explicar les seves bondats sota un enfocament patriòtic. Per ser una fumada nascuda des de zero, sobre una taula de vidre i poques tasses de cafè, en un país amb les problemàtiques de corrupció i clientelisme polític similar a molts països de context hispà, SINAP és un projecte exemplar en molts aspectes. Dels quatre subsistemes, SURE va ser el que va tenir millors condicions de sostenibillidad, ja que el seu desenvolupament es va fer en un temps tan rècord com obsessiu eren els seus padrins i perquè aquests li van apostar per abusar de múltiples fronts de lobby per a una nova legislació i transformació institucional, el que no és fàcil (ni recomanable) dur a terme en qualsevol país; encara que per això van haver de saltar obstacles com no tocar el codi civil (que un dia d'aquests passarà la factura), així com la limitada incidència en la carrera Cadastre-Registral, malgrat que estava inclosa en els professionals certificats.

Pel que fa a creixement institucional ha molts reptes, ja que el tardà procés d'institucionalització del Projecte, la manca d'una carrera civil i un no previsible sindicat d'empleats ha portat gairebé al col·lapse dels moments més gloriosos de l'Institut de la Propietat; però, SURE com a plataforma tecnològica es mereix el respecte que li ha permès seguir operant com a plataforma oficial.

El programari lliure per a aquell temps no era vist amb òptica de maduresa, pel que va ser necessari recórrer a molta tecnologia privativa, per posar un exemple:

• El mapatge digital es va mecanitzar desenvolupant sobre VBA, des del registre massiu de parcel·les, fins al versionat històric del DGN V8, amb control de checkin-checkout usant ProjectWise,
• Mitjançant un visor web sobre ActiveX, els usuaris de les municipalitats sol·licitaven transaccions de manteniment utilitzant DGN redline, GeoWeb Publisher i Web explorer lite.
• La generació de certificat cadastral es podia fer des del client de Microstation Geographics, generant el mapa, dades cadastrals i quadre de rumbs amb només triar la clau cadastral; mentre que en línia es podia generar utilitzant GeoWeb Publisher, de manera individual o massiu, generant arxius PDF que contenien les dades alfanumèriques i gràfics.
• L'escaneig i extractat dels llibres de Registre es van fer amb aplicacions automatitzades que van tornar aquesta àrdua tasca en un procés de maquila, que inclusivament després es terciaritzar a empreses privades.
• La plataforma transaccional de fitxa cadastral i foli real es va desenvolupar totalment web.

Potser l'ús de totes aquestes tecnologies, tots aquests usuaris i aquest nivell d'automatització li va fer guanyar l'any 2004 el premi BeAwards (avui BeInspired), en la categoria gestió d'entorn i el 2005 a la categoria Govern. Però la prova de foc va ser quan el 2006 va haver d'enfrontar un canvi polític amb un diferent partit i totes aquestes tàctiques tradicionals de clientelisme polític i desig d'esborrar tot i començar de zero.

Un matí van arribar amb un disc extern (que eren novetat en aquell temps), a dir que els guardessin en aquest disc el Sistema Unificat de Registres ... van deixar de demanar-quan es van adonar que necessitarien molts discos externs.

Una altra matí, algú va sol·licitar la gestió de l'usuari administrador de la base de dades. Als dos dies havia oblidat la clau, i aquesta era necessària cada tres dies per iniciar la base de dades després dels respatllers automatitzats de mitjanit, ja que en aquest temps no hi havia virtualització de servidors i una rèplica es mantenia activa mentre es feia el suport entre les 12 de la nit i les 6 del matí.

Els registres que ja utilitzaven el sistema van començar a queixar-se, i llavors el noi es va adonar que el Sistema era alguna cosa més que bonics gràfics per impressionar a Presentacions PowerPoint.

Certament dels errors comesos hi ha més lliçons útils que podran comptar els diferents usuaris que van participar a nivell de conceptualització, disseny, desenvolupament, documentació, implementació i institucionalització. Quan un sistema és innovador, i les persones són partícips, les oportunitats darrere d'aquesta experiència canvia les seves vides, més enllà de el coneixement adquirit.

El que no es pot negar de l'aposta d'Hondures, amb SINAP, és que amb el pas del temps, la visió inicial no ha canviat. El sistema va aconseguir sobreviure tres períodes de govern, inclosos un cop d'estat (2009); en aquest període hi va haver totes les possibilitats de fracàs, però va ser important l'aplicació del principi de sentit comú “si vas a fer un gran sistema, fes que funcioni ràpid“; quan es va voler tornar a utilitzar llibres, els mateixos usuaris ho van defensar. Actualment s'han arribat a modernitzar 16 de les 24 circumscripcions registrals, que ja operen sobre el sistema. El 2013 es va fer un pla d'evolució per migrar a una nova plataforma totes aquelles funcionalitats que estaven depreciades, incorporar programari de codi obert per millorar la sostenibilitat, i ajustaments al model de negoci preparar-lo per a la integració d'un operador privat, amb l'adopció del estàndard LADM i tecnologia BlockChain per a la securitització de dades. Una de les principals incorporacions van ser packages a la base de dades espacial, Que s'executen a partir de triggers, de manera que si es registra una nova geometria amb vinculació normativa (com una nova àrea protegida), automàticament es afecten totes les parcel·les de cadastre i apareix com un avís preventiva a les finques de Registre; també es van incorporar tecnologies de codi obert com OpenLayers, GeoServer i GeoNetwork per reemplaçar GeoWeb Publisher i BentleyMap per substituir Microstation Geographics; per les municipalitats es van desenvolupar serveis web per a interoperar via WFS sobre un connector de QGIS.

En el següent gràfic he plasmat la ruta de temps de SINAP, que busca superar les dues declaracions de Cadastre 2014 que encara no han estat superades: que el sector privat i el públic treballin junts, el que s'està portant a una proposta temerària d'aliança pública privada i una major explotació de la intel·ligència de negoci que permeti que els costos siguin totalment recuperables.

Sota la nova visió, els sistemes SINIT i RENOT ja no són necessaris com a sistemes addicionals, com ho suggerien les limitacions tecnològiques i plets de poder de 2004. SINIT és només un registre més de SURE (El Registre Cartogràfic) i RENOT el Registre Normatiu; el nou sistema encara està en procés de desenvolupament; el següent gràfic reflecteix alguna cosa de la seva infraestructura tecnològica.

De continuar les coses amb el ritme que es porta, SINAP podrà complir amb la seva premissa que va estar des d'un inici sota el concepte de Centres Associats; sent Registre i Cadastre només ens normadores dins d'un sistema centralitzat operat sota un esquema Front-back office.

De manera que els municipis són responsables de l'actualització cadastral i prestació de serveis associats a les transaccions; actualment ja diversos municipis ho fan sota esquema de delegació, les transaccions sobre hipoteques ja són operades directament per alguns bancs, com oficines perifèriques, a l'igual que el Registre Mercantil que és operat per la Cambra de Comerç i candidat a fer molt més que això ...

Certament una gran debilitat de SINAP serà per molt temps, la manca de poetes que parlin de la seva potencialitat des de nivells conceptuals, tècnics i tecnològics. Una pena, considerant que és potser la primera bandera materialitzada de LADM, abans que fos un estàndard (CCDM); mèrit que es portaran altres països com Colòmbia, on aquest tipus de glòries no es deixen d'aprofitar i s'insereixen en la política pública, tal com ho reflecteix l' CONPES 3859.

Les lliçons apreses de SINAP són al menys unes 8, i molt valuoses ... haver estat part d'aquesta fumada és invaluable. Ja hi haurà temps per parlar-ne, feliç cap d'any 2016.